國資報告·安定門觀察

國務(wù)院國資委主管、國資委新聞中心主辦的《國資報告》雜志2018年第九期刊發(fā)中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會會長、中國建材集團黨委書記、董事長宋志平重磅文章《關(guān)于當(dāng)前國企改革工作的一些思考》。

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作者 / 宋志平

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國企改革伴隨著我國的改革開放，風(fēng)雨兼程，至今已經(jīng)四十年了。四十年來，國企改革沿著市場化的方向，先后經(jīng)歷了放權(quán)讓利、現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)監(jiān)管等階段，已進入嶄新的時代。按照十八屆三中全會決定所作的判斷，目前我國的國有企業(yè)大體上已經(jīng)和市場相融合，決定中“管資本為主”和混合所有制的論述為國企改革提供了新的突破口。黨的十九大報告中明確指出，要推動國有資本做強做優(yōu)做大，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制，培育一批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。這段話言簡意賅，為進一步深化改革指明了方向。

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當(dāng)前，國有企業(yè)改革的路線圖已經(jīng)十分清晰，任務(wù)和目標(biāo)也非常明確，那就是落實管資本為主、建立國有資本投資公司、發(fā)展混合所有制和培育世界一流企業(yè)。我們要認(rèn)真領(lǐng)會習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十九大報告精神，遵循習(xí)近平總書記關(guān)于國企改革“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)要求，奔著問題來，抓住主要矛盾，扎實有效地推進國企改革工作。

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國資委的設(shè)立為推動我國國有企業(yè)改革發(fā)展作出了制度性安排。2003年從過去部委分頭管理企業(yè)到成立國資委，是一場重大改革，結(jié)束了九龍治水多頭管理國有企業(yè)的問題。國資委建立以來，對國企實施管人、管事、管資產(chǎn)，有力地促進了國企管理的規(guī)范化，推進了國有企業(yè)的改革發(fā)展。隨著國有企業(yè)日益壯大，管人、管事、管資產(chǎn)的任務(wù)越來越重，同時許多社會監(jiān)管職能也集中壓在國資委身上，使國資委不堪重負(fù)，難于聚焦于管好國有資本的戰(zhàn)略任務(wù)。新一輪國資監(jiān)管體制的改革將進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、促進政企分開、政資分開、簡政放權(quán)，優(yōu)化國有資本戰(zhàn)略布局，促進國有資本流動增值，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)和創(chuàng)新，使國企改革發(fā)展邁上新的臺階。

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國資委要實現(xiàn)以管資本為主，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，回到國有資本出資人代表位置上來。國資委將實現(xiàn)從企業(yè)管理轉(zhuǎn)向資本管理大轉(zhuǎn)變，將出資人該做的事做得更好。為此，國資委應(yīng)作為國有投資公司的出資人，不直接管理投資公司投資的企業(yè)及其具體的生產(chǎn)運營。國資委應(yīng)該行使公司法中國有股東的職能，派出董事，批準(zhǔn)投資計劃，決定公司的設(shè)立、增資、解散等。作為國有股東代表，國資委還要按照國家政策調(diào)整國有資本布局，要把投資公司的投資決策權(quán)交給投資公司董事會，企業(yè)的經(jīng)營決策權(quán)、用人權(quán)、分配權(quán)交給董事會。國資委多年來推行的外部董事占多數(shù)的董事會事實證明是十分有效的。只是董事會在定位上應(yīng)是國資委的受托組織，應(yīng)該以企業(yè)的發(fā)展和績效為中心，構(gòu)建積極進步型董事會，而不應(yīng)當(dāng)作國資委派駐企業(yè)的另一監(jiān)管機構(gòu)，對企業(yè)進行所謂的控制制衡。至于企業(yè)安全、環(huán)保等監(jiān)管工作，應(yīng)交由相應(yīng)政府監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

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國資委是國務(wù)院行使國有資產(chǎn)管理的特設(shè)機構(gòu)，不是也不應(yīng)該是新加坡淡馬錫那樣的國家投資公司。同時，既然有國資委，也沒有必要另起爐灶，再行打造國有資產(chǎn)授權(quán)管理公司。國資委——投資公司——混合所有制企業(yè)的結(jié)構(gòu)模式順理成章，既繼承了這些年工作的成果，有利于確保國家國資監(jiān)管能力的連續(xù)性，也按照公司法理順了國資委、國有投資公司、混合所有制企業(yè)之間的關(guān)系。國資委通過國有資產(chǎn)投資公司引導(dǎo)投資規(guī)劃，促進國資運營方式創(chuàng)新，將更好地發(fā)揮引導(dǎo)國民經(jīng)濟、促進創(chuàng)新和企業(yè)國際化的作用。根據(jù)企業(yè)功能定位，分類完善治理結(jié)構(gòu)、分類開展績效評價、分類考核，國資監(jiān)管的針對性和有效性也將明顯提高。當(dāng)然要將管資本為主落實到位，國資委也會在管理理念、管理能力和管理方式上發(fā)生更加積極的變化。

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在十八屆三中全會的決定中，明確了成立國有資本投資和資本運營公司，實際上目前的中央企業(yè)母公司大部分都是控股型的產(chǎn)業(yè)集團企業(yè)，也是事實上的投資公司，地方國資委也大多已經(jīng)完成了投資公司組建工作。在現(xiàn)有央企中，部分大型產(chǎn)業(yè)集團增加投資管理功能，部分企業(yè)集團公司改為國有投資公司，這些公司可以更名投資公司，但對一些知名度極高的產(chǎn)業(yè)投資集團，也不一定要加上投資公司字樣。實際全世界的大型跨國公司大都是投資公司，并沒有幾家冠以投資公司名稱。

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國有資本投資公司是負(fù)責(zé)國有資本投資運作的企業(yè)。按中國經(jīng)濟的體量，相當(dāng)于若干個新加坡的淡馬錫公司，不過，我國的國有投資公司一般來講有固定的專業(yè)投向，是那種產(chǎn)業(yè)投資集團的模式，這既有歷史原因，也有現(xiàn)實客觀原因，因為我國經(jīng)濟體量大，以專業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資集團模式更符合我國國情，也能保證各個國有投資公司更有專業(yè)化水平，國有投資公司既要貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，也要提高投資收益率，完成做強做優(yōu)做大國有資本任務(wù)和使命。國有投資公司要有較強的投資能力和專業(yè)能力，有一大批投資專家，對行業(yè)、對企業(yè)有十分清晰的了解，國有投資公司的董事會應(yīng)有很強的投資決策能力。因而，國有投資公司可直接在現(xiàn)有的央企集團母公司的基礎(chǔ)上進行改造，充分利用其現(xiàn)有專業(yè)能力、人才和信息優(yōu)勢，加大戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理和融資功能，縮減集團原先的一些企業(yè)經(jīng)營管理性部門。

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國有投資公司一般是國有獨資公司，出資管理方是國資委。國資委行使股東權(quán)力，董事全部由國資委派出，其中外部董事應(yīng)選擇有專業(yè)投資水平的專家出任，董事會按照公司法賦予的權(quán)力依法運營，按市場化待遇聘請高水平的職業(yè)經(jīng)理人。國有投資公司投資的主要對象是混合所有制企業(yè)，大多是上市公司。在混合所有制企業(yè)中，國有投資公司行使股東權(quán)力，依股份多少選派董事，開好股東會。國有投資公司主要以相對控股和第一大股東形式投入企業(yè)，一般不投參股企業(yè)。國有投資公司要重視企業(yè)的市值讓股本流動起來，用投資企業(yè)的分紅和資本增值來實現(xiàn)國家投資的保值增值，用投資來引導(dǎo)國民經(jīng)濟的發(fā)展方向。

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黨的十八屆三中全會決定中指出，混合所有制是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。這既是對現(xiàn)有國有企業(yè)改革成果的總結(jié)，也為國企改革指明了方向?；旌纤兄剖菄匈Y本和市場結(jié)合的重要形式，發(fā)展混合所有制企業(yè)符合習(xí)近平總書記提出的國企改革“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，符合堅持我國基本經(jīng)濟制度的“兩個毫不動搖”的要求。經(jīng)過四十年的改革，我國絕大多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)完成了上市改造，成為國有控股的上市公司。雖然西方國家也有混合所有制企業(yè)，但像我國這么大規(guī)模的混合所有制企業(yè)是個創(chuàng)舉，它也是我國國有經(jīng)濟獲得成功的真正原因之一。

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混合所有制是一種所有制新的形態(tài)，既不能看作是國有企業(yè)，也不能看作是民營企業(yè)，而是一種新型所有制形式。發(fā)展混合所有制企業(yè)關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變機制。由于引入了非公資本，破解了國有企業(yè)所有者缺位的難題，混合所有制企業(yè)內(nèi)部機制更加市場化，既有國有企業(yè)的實力，又有民營企業(yè)的活力，提高了企業(yè)競爭力?；旌纤兄破髽I(yè)中，大家以股份說話，按市場規(guī)則辦事，并不存在誰吃掉誰的問題，是國民共進的一種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。本著“宜獨則獨，宜控則控，宜參則參”的原則，參照《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，在公益類企業(yè)主要是國有獨資方式，在商業(yè)二類企業(yè)即涉及國家安全等戰(zhàn)略性行業(yè)或處在具有自然壟斷特點領(lǐng)域的企業(yè)主要是國有絕對控股方式，而對于商業(yè)一類即充分競爭領(lǐng)域企業(yè)主要是國有相對控股、作為第一大股東和參股方式，在國際通行的做法中，一般是把國有股持有50%以上股份的企業(yè)才視同國有控股企業(yè)，而國有股低于50%的企業(yè)并不納入國有控股企業(yè)。因此，我們應(yīng)將國有絕對控股的企業(yè)視同國有企業(yè)管理，但也不應(yīng)當(dāng)作純而又純的國企，要積極引入市場機制，激發(fā)社會持續(xù)參與的熱情；將現(xiàn)行的國有股相對控股、相對第一大股東和參股企業(yè)視同完全的市場化股份公司來看待。這樣，很多競爭領(lǐng)域的上市公司就完全以市場化形式進行競爭，這對于發(fā)展混合制經(jīng)濟有著重大的意義。

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在充分競爭領(lǐng)域中，國有資本采取相對控股、第一大股東或參股方式的混合所有制。它解決了國有企業(yè)市場化經(jīng)營的內(nèi)部機制革命問題，也解決了國有企業(yè)和民營企業(yè)融合合作、公平競技的問題，也更有利于中國企業(yè)國際化。混合所有制企業(yè)應(yīng)遵循國際規(guī)則，以多元化的股份公司形態(tài)運作，在現(xiàn)代企業(yè)制度框架初步建立的基礎(chǔ)上，開展一系列創(chuàng)新。其次，國有企業(yè)在市場中取得的競爭優(yōu)勢也常常得不到公平看待，認(rèn)為國有企業(yè)不該用納稅人的錢和民營企業(yè)競爭，實際上建立國有企業(yè)的初衷就是集中起來辦大事，更好地為國家為納稅人掙錢，現(xiàn)在有了混合所有制作為更好的實現(xiàn)方式?；旌纤兄破髽I(yè)的發(fā)展會減少這些質(zhì)疑，化解國有資本流動的阻力。此外，混合所有制還將促進國有資本的國際化。許多海外招標(biāo)項目明令不許國有企業(yè)進入，但允許有國有股的上市公司參與。其依據(jù)是國有企業(yè)有政府補貼和國家扶持，會導(dǎo)致不公平競爭?；旌纤兄破髽I(yè)作為一種市場化的企業(yè)組織，擁有完整的法人財產(chǎn)權(quán)，國有股本依法進入，只承擔(dān)股東責(zé)任和享受股東權(quán)益，企業(yè)經(jīng)營決策交由董事會，董事會是由各個股東派出，并有專家型的獨立董事，按市場規(guī)則運作，接受市場監(jiān)督。在國際競爭日趨激烈的形勢下，混合所有制企業(yè)市場接受度更高，外部阻力更小，將為國有資本國際化開辟廣闊的發(fā)展空間。

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國有企業(yè)深化改革要在簡政放權(quán)上有新突破。法律框架和國資監(jiān)管體制的改革將推動中國現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，混合所有制下內(nèi)部機制的相應(yīng)創(chuàng)新將促進微觀層次的市場化，從而構(gòu)建起全新的中國現(xiàn)代企業(yè)綜合治理模式，但真正實現(xiàn)有深度的國企改革還需要權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。就競爭領(lǐng)域的混合所有制企業(yè)而言，當(dāng)前的突破口，一個是監(jiān)管部門進一步轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，將經(jīng)理層人事和投資決策等經(jīng)營決策權(quán)真正放下去，放到位。一個是要大力推進員工持股計劃，讓員工的人力資本參與利潤分配，形成所有者、經(jīng)營者、員工共享的企業(yè)創(chuàng)富機制，這既符合社會主義經(jīng)濟的初衷，也經(jīng)過了改革實踐的檢驗，更是當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟的迫切需要。另外，在充分混合、創(chuàng)新機制確保企業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)將薪酬決策權(quán)進一步下放到企業(yè)董事會，讓市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，不再對其實施工資總額限制，以增加企業(yè)發(fā)展動力。

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我國是社會主義國家，要確保國有經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，但發(fā)展國有經(jīng)濟既可以用國有企業(yè)的形態(tài)，也可以用混合所有制企業(yè)中國有股本的形態(tài)。厲以寧教授指出，“在一定時間里，國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)和民營企業(yè)將會三足鼎立，支撐著中國的經(jīng)濟?！倍嗄甑膶嵺`證明，混合所有制使國有資本流動性更強、控制力更大、增值更快，更加有利于國有資本做強做優(yōu)做大。既然我們認(rèn)識到混合所有制是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，就應(yīng)該把混合制企業(yè)形態(tài)充分確立起來，形成我國國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)、民營企業(yè)三足鼎立的微觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，這是我國社會主義市場經(jīng)濟的重要特色，也是我國國企改革四十年來的重大成果。2018年8月國資委啟動“雙百行動”，以“1+N”政策體系為指導(dǎo)，在以往混改基礎(chǔ)上擴圍，選取百家中央企業(yè)子企業(yè)和百家地方國有骨干企業(yè)，深化混改、員工持股、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、薪酬改革等多項改革，形成國企改革全面落地的新局面。

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黨的十九大報告中提出，要培育一